扬州“造园”违法占地被督办 公园城市模式不可冒进

9月17日,天然资源部对外通报,决议挂牌督办11起土地违法案子,揭露催促省级天然资源主管部分依法依规查办,承受社会监督。

扬州市公园违法占地是11个事例之一。天然资源部通报发表:2014年7月以来,扬州市未经同意私行接连占地60.54公顷建造廖家沟城市中央公园等13个公园,其间犁地43.63公顷。

公园是扬州的城市手刺,现在现已兴建了350多座。依照当地官方的描绘,扬州现已构成了走路、骑行、开车,10分钟内抵达一座公园的格式。廖家沟城市中央公园与扬州其他几百个公园不同之处在于:廖家沟是扬州的“母亲河”,连接着长江水系和淮河水系,也是扬州的饮用水水源地之一。更为特别的是,扬州市东进建造新城,打造新的城市中心,这座公园则是城市新中心的中心。

扬州市委宣传部在给《我国新闻周刊》的一份书面回复中表明,关于此案,“扬州市委、市政府高度重视,当即召开会议进行专题研讨,着重全面排查、对标整改。”现在,现已安排撤除了韩万河、民歌民乐、廖家沟东园等公园近50亩违法占地建造的建筑物,对栽树美化违规占用永久根本农田的部分树木,进行了移植,并对移植后的土地进行了复垦、康复耕耘条件。

占地初衷是为环境整治

扬州掀起公园建造热潮的时刻,首要是在2014年至2019年间,此次被天然资源部通报的违法行为也产生在这个时刻段内。

“挂牌督办”是一种自上而下的监督方法。2020年6月,天然资源部发布了《天然资源部挂牌督办和揭露通报违法违规案子方法》,晋级了查办和冲击违法用地的力度。被列为“挂牌督办”案子之一,意味着该案子是天然资源范畴的“严峻、典型违法违规案子”。

扬州天然资源局一位部分担任人对《我国新闻周刊》介绍,本年8月初,国家天然资源督察南京局来扬州查询,“这次查询比较以往严厉许多,查询人员来扬州后,要求疆土部分供给台账材料,而且实地查询。经过比照2014年下半年的图斑,发现了占用犁地没有报批、没有实行征地手续的问题。”一个月后,廖家沟城市中央公园违法用地就被天然资源部挂牌督办。

廖家沟前史长远,在明代仍是可以一跃而过的小水沟,清初行洪后河面变宽。新我国树立后,这儿成为扬州重要的水源地。

2014年,扬州市政府在河道两头建造廖家沟城市中央公园,作为扬州市政府主导的30项严峻城建项目之一,计划总出资16亿元,规划总面积约10.7平方公里,陆域和水域面积别离约为4.9平方公里、5.8平方公里。

扬州市给《我国新闻周刊》的回复中介绍,此次被天然资源部挂牌督办案子共触及扬州市广陵区、江都区、生态科技新城的13个公园。上述公园大多坐落扬州市主城区——广陵区东部与江都区西部的两区接壤地带,这一区域也是未来城市规划中的中心区域。

关于扬州来说,建造公园的初衷是进行环境归纳整治。“长时刻以来,该区域作为城乡结合部,布满着很多的废旧品商场、砂石场和小造船厂,脏乱差的环境导致当地大众天怒人怨。2014年到2018年期间,为回应大众呼声,我市结合廖家沟河道两头堤防提档晋级,对沿线生态环境进行了归纳整治,在廖家沟片区长约7公里的河道两头及周边接连建造了上述公园。”扬州市的书面回复中坦承,尽管回应了火急的民生诉求,“可是公园建造中的确存在未经同意占用部分犁地的现象。”

在被天然资源部通报后,扬州市对13个公园进行了逐个核对,按违法违规用地性质分为三类:一是栽树美化违规占用永久根本农田问题;二是部分挖湖造景违规占用犁地问题,首要是结合河道拓展、改道以及挖塘占用了部分犁地;三是部分建物违法占用了犁地。

当地一位村委会担任人高更告知《我国新闻周刊》,廖家沟西侧有条宽度2米~10米不等的河流,归于挖田造河。高更地点的村子坐落廖家沟西侧,由于建造公园,村里的犁地被征用。

一位在扬州土地储备范畴作业超越十年的业内人士李楠对《我国新闻周刊》泄漏,不只是廖家沟西侧存在问题,东侧有些水溏也是由农田挖出来,或许是小池塘挖成大池塘。

上述扬州天然资源局部分担任人还解说,违法占用的犁地,实际上现已多年不栽培粮食作物,变成了荒地、水沟,或许现已改种了桑树等植物。政府建筑公园的时分,关于这些土地的性质有些掌握禁绝,终究挑选没有把这部分土地当作犁地征用。

违法占地导致乡民无法“进保”

《我国新闻周刊》在查询中发现,由于廖家沟城市中央公园违法占地,导致周边不少村庄的乡民无法“进保”。

农人的户籍对应着相应数量的犁地,假如悉数犁地都按程序征用,村里的每个人都能进保——政府为被征地人员交纳养老保险等。高更举例说,假如一个生产队有100亩地,按正规手续征用了10亩用来筑路,剩下90亩没有完结征地手续,结果是,只要10亩地对应的名额可以进保,剩下90亩地对应的乡民就无法进保,“没有征地文件,社保不认”。

实际上,农人进保的本钱在征地补偿中占比最高。高更举例说,假如30人具有10亩地,这些地被征用后,1个人进保的费用是10万元左右,总费用就到达300万元。其次才是土地补偿费用,以每亩地2万多元核算,一共20多万;青苗费次之,以每亩地2000元核算,一共仅2万元。

从当地乡民未进保的数量来看,触及的违法用地问题较为严峻。据高更了解,廖家沟西侧四个村,有些村还有一半以上的农人没有进保。由于名额不行,这些村只能依照年纪从大到小的次序进保,“有些六七十岁的白叟至今都还没能进保”。

除了无法进保,高更以为,土地征用触及犁地、青苗、地上附着物的补偿和人员安顿,挖田建河之后,农田被永久性损坏,后续征用时也难以界定补偿多少、补偿给谁。这意味着,各项利益都受到了危害。

一些没有取得征地答应的犁地,当地政府采纳了以租代征等方法,从农人手里取得土地。

夏桥村坐落廖家沟东侧,一位乡民告知《我国新闻周刊》,大约从2012年开端,当地政府按每年每亩地1200元支交给她家。廖家沟西侧周家村的一位乡民介绍,该村的犁地也是以这种方法被征用。

早在2006年,国务院下发的《关于加强土地调控有关问题的告知》中就明令制止以租代征行为。以租代征,本质是躲避土地用处操控准则,躲避农用地转用的总量操控准则,绕开征收批阅程序,租借农人集体土地进行非农业建造的一种违法行为。

除了占用犁地,廖家沟城市中央公园项目还触及生态敏感性。廖家沟是扬州市水源地之一,公园与水源地保护存在必定抵触。依据江苏省水源地保护法令,取水口上下一千米,制止新建、改建、扩建与供水设备和保护水源无关的其他建造项目。

廖家沟取水口是在2014年从1.2千米外的老取水口迁于此地,可以增大取水量。不过,扬州水利局官网显现,2018年9月,江苏省巡视组查看广陵区廖家沟取水口保护时,显现中央公园办理站已关闭、人员在搬离。取水口被关闭的一起,公园西侧也长时刻被关闭。现在,廖家沟城市中央公园西侧,绿色的步道上铺满了落叶无人打扫,卫生间的地面上落满尘埃,这部分公园现已被围栏圈起来,上面的警告牌提示:这儿归于饮用水水源地保护区域,制止入内。

未来,廖家沟城市中央公园怎样整改?依据《天然资源部挂牌督办和揭露通报违法违规案子方法》,省级天然资源主管部分应该在挂牌督办之日起45日内构成查询办理意见。

扬州市给《我国新闻周刊》的回复中介绍,将依据问题性质进行“分类整改”:对栽树美化、挖湖造景违规占用犁地的问题,依照“占一补一”的准则弥补平等数量、质量的犁地;对不符合规划难以补办完善的违法占地建筑物,坚决予以撤除并复垦复耕;对大众认可度较高、有必定社会影响力的公园采纳补办方法进行整改,在依法查办后完善用地手续;对具有重要生态功用、社会服务功用的公园采纳部分撤除、查办完善、弥补犁地等归纳方法进行整改。

李楠以为,整改一般是把建筑、硬化的路面悉数撤除康复原样,“可是出资公园不是小数字,三年时刻内康复成犁地,这一来一去,价值就大了”。

而对周边乡民来说,有不同主意。高更以为,“这个时分把公园康复成农田,对农人来说含义不大。我觉得,要保护好老百姓的利益,补偿要到位,能进保的要悉数进保。”

急于“造园”撬动土地增值

据上述扬州天然资源局部分担任人介绍,此次挂牌督办触及的其他12个公园,首要坐落扬州“三河六岸”区域。“三河六岸”指的是芒稻河、金湾河、新通扬运河三条河流及其两岸区域,它们坐落廖家沟东侧,三河和廖家沟终究合流,汇入长江。

广陵区担任建筑廖家沟城市中央公园,三河六岸公园则由江都区打造。扬州市江都区政府官网材料显现,三河六岸公园一期2018年开端建造,总景象美化用地约345亩,江堤岸线1.6公里,估计总出资3.5亿元;二期占地总面积约8万平方米,岸线长约1公里,现在正在建造。

两个大型公园是在扬州主城区扩容后建筑。近年来,扬州城市开展速度加速。2011年,江都市撤县设区,成为扬州市中心城区的一部分,市区面积也扩大到231平方公里,增大一倍多。

江都区与广陵区接壤处146平方公里,以廖家沟为中心,扬州在西侧建造广陵新城,东侧则是生态科技新城。扬州市为此还提出了江广交融区的理念。

扬州市原市委书记谢正义上一年出书的《公园城市》一书中,将新区比喻为一个扩大的四合院,公园便是这个四合院的院子。先在中心区域规划建造生态体育休闲公园,然后在其周边布局幼儿园、校园等,然后再布局居民住所。在此理念下,区域地块不只生态变好,后期地块也增值。“咱们的廖家沟城市中央公园便是依照这个理念来做的。”谢正义承受《汹涌新闻》采访时说。

《公园城市》一书介绍,计划“用20年时刻,开发20平方公里,集聚20万人口”。不过,扬州尽管城区面积增大,建造用地缺少却成为阻碍制作大扬州蓝图的拦路虎。

为了添加建造用地面积,扬州市从调整土地规划着手。2017年5月,依据《扬州市广陵区沙头号11个城镇、大街土地使用总体规划调整计划》,广陵区犁地面积由10641.9公顷削减为8273.3公顷,这些土地首要用于“十三五”期间要根本建成广陵新城、完结生态科技新城和“三河六岸”区域基础设备建造以及保证扬州高铁归纳纽带建成。

现在,以廖家沟城市中央公园为中心,生态科技新城的项目不断落地,原有的村庄搬家和犁地不断削减,乃至当地农科院的试验田也被逼搬离。

扬州农科院的一位作业人员告知《我国新闻周刊》,农科院2003年搬到这儿拓荒,经过多年的耕耘,这些地才成为了优质农田。扬州农科院1949年4月创立,研制的“扬麦5号”“扬麦158”曾获国家科技进步一等奖,该农科院也被称为我国实力最强的区域所。

几年前,生态科技新城管委会租借扬州农科院大楼的一层和二层。前述作业人员说,其时她还忧虑假如长时刻占用,会抢占农科所的工作和试验空间,令她没想到的是“结果是要咱们全体迁走”。

新城内的高铁站开端建造后,扬州农科院的试验用地面积不断缩小,试验的规划也相应减小。上述作业人员介绍,试验田从前年开端被一块一块地征用。上一年,温室也被拆了。扬州农科院坐落区县的新基地现已开端建造,新基地面积更大,但她以为:“种子还可以带走,问题是两头的土质不一样,需求从头培育土壤。”

李楠介绍,城郊的公园建造往往会触及犁地。正常程序是,首要要调整空间规划,完结犁地占补平衡,然后揭露征用和供地,走完这些程序后才干开端建造。在他看来,廖家沟城市中央公园违法占地的那部分显着没有取得批阅,当地乃至或许并没有将规划上报,就现已建造了项目。

急于建造公园,重要目的之一是取得土地增值后的丰盛收益。李楠介绍,由扬州市收储的土地,取得的收益是不会与区县分红的,这也导致区县挑选自己收储出让土地,然后取得大部分收益,“广陵新城,生态科技新城,土地是关闭运作。当地政府担任征用,依据它的规划,决议这些地详细怎样用。这个区域征地遇到的对立、基础设备建造,都由广陵区职责,当然这些土地将来的收益也比较丰盛”。

《公园城市》一书介绍:“廖家沟城市中央公园的周边地价,从2014年的530万元每亩,上涨到2017年的682.67万元每亩。”依据2017年度扬州市疆土资源公报,生态科技新城供地面积1629.76亩,同比增加近7倍。采纳划拨和出让两种方法,其间出让面积568亩,依照上述价格核算,出让金额到达38.7亿元。

不过,先期建造公园,自身便是一笔巨大的投入。《公园城市》一书介绍,从2014年起至今,扬州全市共建造350多个公园。其间,主城区共有大大小小的公园200多个。《公园城市》一书提及:“咱们做过一个计算:2014年扬州主城区发动城市公园系统建造以来,累计投入近100亿元。”

扬州的这种先投入建造公园,再取得土地报答建造新城的方法,李楠以为最简单遇到的问题是“花钱没有收益”。

首要,公园的保护本钱是一笔巨大的开支。依据扬州市城投渠道——扬州新盛出资开展有限公司的布告,其子公司扬州市生态科技新城财物办理有限公司,到2019年末的公司总财物为1.5亿元,总负债0.78亿元,营收0.42亿元,净亏本0.14亿元。关于亏本原因,布告称,首要系廖家沟湿地、万方书院等会集修理,本钱开销较大所形成的。

其次,前期重金出资公园,带动土地增值,然后再开发的形式也简单带来沉重的债款担负。扬州易盛德工业开展有限公司也是扬州市属城投渠道,是生态科技新城内重要的基础设备建造及房地产开发主体。依据其布告,到2019年末,公司财物总额为201.32亿元,总负债126.57亿元,经营收入10.77亿元,净利润1.23亿元。其间,公司有息负债余额为66.28 亿元。年度陈述还显现,易盛德本年偿债资金19亿元,需求经过发行收据和债券的方法还账。

上海新世纪财物评价出资服务有限公司在其评价陈述中称,“易盛德主业盈余才能较为有限,对政府补助的依靠度较高,项目建造运营依靠外部融资等”。

公园城市形式不行冒进

“环境做好后,工业天然就过来,这是公园城市的开展逻辑。”扬州大学建工学院副院长、扬州市规划局原总规划师刘雨平告知《我国新闻周刊》。

不过,经过公园建造改进环境,招引工业落地,也存在必定应战。“工业开展不只是环境的问题,要考虑企业本钱,当地政府的服务水平,工业配套等”。刘雨平作为公园城市的参与者,这几年也不断考虑:“问题关键是,怎样转化成经济效益:文明资源怎样转化为旅游资源?环境资源怎样把工业带动起来?假如这些做欠好,就有或许出现问题。”

扬州是近些年公园城市形式的活跃推动者和践行者,也带动了这股风潮。扬州市住建局党委委员、园林办理局副局长陆士坤此前在承受《我国新闻周刊》采访时,总结了扬州公园建造在土地资源使用方面的两大特色:一是舍得把黄金地段拿出来做公园;二是重视关于一些荒滩、垃圾场和城市凹地的修正、开发,将其建成公园。

为了可以建造更多公园,扬州接连三年将公园系统建造方针列入市委、市政府民生“1号文件”进行查核,并树立市、区两级查核准则,将查核结果与办理经费挂钩。在资金保证上,各级政府以及功用区办理委员会将公园建造和办理经费归入财政预算,政府每年从土地出让金中拿出5%用于栽树造林和城市美化。

在立法方面,扬州经过拟定《扬州市公园法令》,对扬州公园系统建造不会由于领导人的改变而产生变化、公园数量和面积不得削减等事项作了明确规定。扬州“公园城市”的推动过程中,城市主政官员的理念则被贯彻到底,乃至细化到树木的栽种方法,例如要点引荐的源自欧洲的“树阵景象”。

从地价来看,扬州的公园起到了显着的拉升效果。不只是廖家沟中央公园周边地价上涨显着,非城市中心区域的师姑塔公园周边地价,从2013年的347.33万元/亩上涨到2017年的644万元/亩。

这次由于违法占地被天然资源部挂牌督办,也给扬州造园形式敲了警钟。李楠以为:“建造公园首要手续要完善,其非必须考虑这个当地该不该做这么大工程,不宜建造过多,不是想建就建。”

不过,刘雨平以为,扬州一切的公园是依照规划来建造的,并不随意,“当然也存在一些问题,公园作为扬州市政府大力推动的项目,各个区县为了完结目标,存在超越极限建造公园的状况”。以扬州江都区为例,到到2017年末,已建成敞开体育休闲公园22个,2018年建造6个,本年再建或续建造9个,该区三年时刻内,公园面积数量和面积近乎成倍增加。

我国旅游研讨院助理研讨员战冬梅此前对《我国新闻周刊》表明,公园建造不能要面子,搞政绩工程,大笔的财政投入进去今后,后期难以保护,形成财政担负。“我觉得出问题往往不是公园的问题,而是开始建造的时分缺少有一个合理规划”。

刘雨平以为,公园城市建造之前,要做好顶层规划,有一个战略性的考虑。在顶层规划上,东南大学建筑学院教授成玉宁觉得首要要处理好两性问题,也便是生态的敏感性和土地使用的习惯性问题。其次是要要点处理好两态问题,也便是城市的生态和城市的形状之间要耦合开展。

扬州市对《我国新闻周刊》表明,要借此案完善长效机制,“深化罗致经验,对产生的问题深化分析,从源头上研讨治本之策,从准则上查找薄弱环节。”此外,扬州市委、市政府现已发动了追责程序,“在查清现实的基础上依法依纪追查相关单位和人员职责,实在发挥典型案子查办的警示教育效果”。

《我国新闻周刊》2020年第38期

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